“制度與人”的歷史經驗與教訓

“制度與人”的歷史經驗與教訓

黨的信仰、黨性原則、黨的宗旨和黨的章程,體現在黨的主張和人民的意愿相結合而形成的社會現實生活的制度,既管事,更合理地管好人,這就是管根本、管長遠的大事。關于制度與人的作用,不同的人有著不同的立場、觀點和方法。一方面,我們不能否認制度的重要性、制度缺失和制度失效的嚴重性。在《黨和國家領導制度的改革》的文件中明確指出:“我們過去發生的各種錯誤,固然與某些領導人的思想、作風有關,但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至會走向反面”。另一方面,我們不能忽視執行制度的人的因素,制度的設計是人完成的,制度要依賴人去推動、去運作,人最終決定經濟基礎和上層建筑領域中的制度及體制機制。所謂的“制度決定論”,特別是只見制度不見人,忽視制度體系中人的執行力問題,不能辯證地看待制度體系的穩定性和人的主觀能動性的因素,則會陷入機械主義制度論的認識陷阱中。歷史實踐證明,正確的政治路線要靠正確的組織路線來保證。中國的事情能不能辦好,社會主義和改革開放能不能堅持,經濟能不能快一點發展起來,國家能不能長治久安,從一定意義上說,關鍵在人。

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從中西的監督體系看制度的各異性

為了制約封建王權,英國學者洛克把國家權力分為立法權、行政權和對外權。法國學者孟德斯鳩在此基礎上提出“三權分立”理論,提出通過法律規定,將上述三種權力分別交給三個不同的國家機關管轄,既保持各自的權限,又要相互制約保持平衡。但是,同樣的制度理念,也有不同的制度形式,三權分立制度在西方各國有著不同的表現形式,比如,美國的總統制、英國的內閣制、法國的雙首長制等。從總的形式看,這是一種橫向監督體系。

與之不同,我國自古代一直是一種自上而下的縱向監督,比如漢武帝把全國劃分為十三個監察區,稱為十三部(州),每部設一名刺史,乘坐公家車馬,周而復始地在各自監察區進行巡視,這項巡視制度詳細記載于《大明會典》中。

拋開歷史淵源及國情概況的理論分析,都不可避免地存在偏頗見解,中西方制度針對監察的體系設計路徑不同,與不同國家的歷史文化、國情世情有著千絲萬縷的聯系。任何照抄照搬別國經驗、別國模式的行徑,都必然是邯鄲學步。正如《莊子·秋水》中寫道:“且子獨不聞夫壽陵余子之學行于邯鄲與?未得國能,又失其故行矣,直匍匐而歸耳。”

習近平總書記在《加強黨對全面依法治國的領導》講話中,旗幟鮮明地提出“要從中國國情和實際出發,走適合自己的法治道路,決不能照搬別國模式和做法,決不能走西方‘憲政’、‘三權鼎立’、‘司法獨立’的路子”,是有著很深的考量和思索的,是符合中國國情和發展實際的。

從制度的各異性看制度理論的求同性

穩定有序的國家治理中必然存在著某種特定的規律,這才是需要我們深入研究和學習的,這種東西可以是理論、經驗、哲學等等。中西方制度監督體系不同,但是監督體系的理論卻有著驚人的一致,那就是“監督與被監督者利異而害不同,存在某種異體的相互制衡”。

古代《商君書》“禁使”篇中,古代改革家商鞅提出“吏雖眾,同體一也。夫同體一者相不可”。這里的“相”譯為觀察,引申為監督。意思是:“官吏雖眾,利益一致。同為一個整體且利益一致,就不可能互相監督。”接著商鞅解釋到“讓馬夫和馬夫互相監督就不行,因為他們事務相關,而利益一致。假如馬會說話,馬夫的罪惡就不能隱藏了,因為馬和馬夫的利益是相矛盾的……只有事務相關,而利益不同的人們,才是帝王建立互相保證的根據。”

中國的巡視巡查制度就是用流動的方式隔斷了監督者與被監督者的利害關系,是一種依靠制度的加強和完善的監督。黨的十八大以來,我們黨更加注重把巡視制度作為黨內監督的一項重要制度,就是充分發揮這種制度監督的有效作用,近日筆者所在的縣城迎接省委巡視,筆者在基層對巡視的威力更是深有感觸。而西方采用三權分立,是通過權力的相互分離而制衡的體外監督。在這一點上,制度理論是有著一定的相似性的,但實際效果與我們中國的監督體制機制相比相差很大,這就是中國特色社會主義制度優越性的體現。

從“明朝巡視”看制度與人的辯證關系

在明朝,司法機構主要由刑部、大理寺和都察院構成,各自的職責不一樣,三個部門同屬中央管理,是三個平行的部門,沒有隸屬關系。刑部主管全國刑罰政令及審核刑名、都察院管稽察、大理寺管重大案件的最后審理和復核,三者稱為“三法司制”。國家有三法司這樣的機構來處理各種案件,走的都是正常的流程,按照大明律法來辦事,行事透明,正常的情況下都會根據事實依據來判定案件的輕重,一定程度上來講是有著公正性一面的。

其中,都察院的監察御史定期巡按地方,被稱為巡回監察制度。巡按御史的職責為:“代天子巡狩,所按藩服大臣、府州縣官諸考察,舉劾尤專,大事奏裁,小事立斷。”為維護中央和地方的政治清明起到了重要作用,這種權利,被許多歷史學家視為“制度的皇權”。

“制度的皇權”是嚴格按照規則來行動的,原則上來說,皇上個人的意志也不能隨便挑戰這種規則,否則“制度的皇權”就會受到挑戰。所以,皇上個人的權力,反過來會受到“制度的皇權”的約束,不過皇上作為“萬人之上、無人之下”的“權威人物”,有時總想要反制,努力建立一套獨立于官僚體系之外、直屬于皇帝個人的系統,這就是由太監們主管的東廠、錦衣衛等等各種系統。

在明朝中后期的歷史上,錦衣衛和東西廠,作為皇帝的私人執法單位,是明朝特有的恐怖機構,他們的存在就是為了皇帝個人的私利,這些特務機構安插在各個部門,令人防不勝防,為了維持皇帝的統治,往往會法外用刑,打擊那些反對和影響皇權的大臣。這就形成了“皇帝個人的權力”和公權力的矛盾對立。

因此,深讀明朝的歷史會發現,和其他朝代相比,明朝特別盛產忠臣,忠臣忠烈的程度也讓人從心底里深思,比方說于謙、楊繼勝等;明朝也特別盛產奸臣,奸臣的危害性讓你讀下去咬牙切齒,其奸逆的程度令人發指。特別是在中后期,御史淪為朋黨爭斗的工具,走向了御史正常職能的反面。明英宗時,宦官劉瑾專權,在監察機關大肆安插親信黨羽,左都御史劉宇緊隨劉瑾,用嚴刑強迫御史屈服,都察院成為劉瑾專權的附庸。明熹宗年幼昏庸,魏忠賢閹黨乘機專權,許多科道官不顧名節,投于門下,雙方互為利用,狼狽為奸。明末天啟年間東林黨人周宗建就曾直言“權珰報復,反借言官以伸;言官聲勢,反借權珰以重”。

研究明朝的巡視制度,不難發現,制度是國家的良知,人才是國家發展的根本資源,對制度清醒地認識,彰顯人性的優勢,并加以弘揚,才能充分發揮制度的長效機制。同時,只有將制度體系的穩定性和人的主觀能動性結合在一起,才能長久地發揮制度的根本性、長遠性功效。正如春秋時期齊國名相管仲曾指出:“夫霸王之所以也,以人為本。本理則國固,本亂則國危。”

從這個角度,可以看出我們黨把人的理想信念教育、作風教育、群眾路線教育等列為日常性教育的必要性、重要性。因為無論是政治學習、民主生活會,還是干部理論培訓、理想信念教育,其著力點都是制度體系中的人。歷史告誡我們,一旦忽視了制度體系中人的教育,制度的作用、功效將會大打折扣,甚至會走向僵化和衰落。

從“明朝巡視”內部制衡的缺失看制度改良

越是擁有權力的部門,權力越是容易讓人腐化。明朝的巡按御史本身為監察御史,僅為正七品官職,但是因為其出巡是代表朝廷,代天子巡狩,也即代表皇帝在場,代表皇帝行使權力,被皇帝賦予了特殊的職權。因此,巡按御史成為位卑權重的代名詞,官位卑微,但權限極大,可糾察諸事,并直達天聽。因此,朝廷不僅對其責任負擔予以嚴格規定,而且對其出巡的衣食住用、一言一行都作了非常細致的制度約束。

即便如此,明朝在巡視制度中也建立了巡視隊伍內部的制衡機制。“國初,監察御史及按察司分巡官巡歷所屬各府州縣,頡頏行事”,頡頏(xié háng),意思是如鳥兒的翅膀共同展翅飛翔。這里指中央的巡按御史與地方的按察司官員在地位上不相上下,可以互相制衡。上文我們提到“異體的相互制衡是做好監察工作的關鍵”,巡按御史與按察司副使是一個臨時組合,不屬于利益共同體,并且不是上下級關系,共同擔負巡視巡察任務,可以互相監督。在《明史·周新傳》中記載:成祖曾下詔,“按察司行事,與都察院同”。

然而,這個制衡,在明朝的中后期便廢止,“迨后按察司官聽御史舉劾,而御史始專出巡之事”,即按察司官員不是不再出巡,而是聽命于御史。缺乏制衡的權力是危險的,有人認為弘治以后巡按御史從整體上已起不到激濁揚清的作用,反而沾染了官場的惡習。

如此可見,明朝的起與落和制度的起與落、人物的起與落有著密切的關聯,制度越完善,忠臣賢良越是得到重用,國家則能起;制度弊端越大,貪官污吏越多,國家則必然落。由此可見權力監督、巡視巡察的重要性。

從歷史的角度和我們黨提出的黨的政治建設是首要的,是標本制度的根本性的問題。當然,標與本,在這個意義上孰輕孰重,如人的皮膚骨骼與大腦心臟,是一種辯證互補的關系。追求制度與人的完美結合是人類文明進步的本質需求。

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